近代海关行政管理制度的演变和确立

　　鸦片战争后海关行政主权的开始丧失

　　鸦片战争使中国由封建社会开始逐步转变为半殖民地半封建社会，中国海关主权也开始逐步丧失。

　　鸦片战争以前，外国商船到达广州，须投行认保，所有进出口货税均由保商（即行商）代纳。战后废除了行商制度。道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》规定，“裁撤保商，则进口货船即由英（领事）官担保”；并规定了领事报关制的具体施行办法：英国商船进口后，即将船牌、舱口单、报单各件呈送该口英国领事，领事即根据这些文件把船只大小、装运货物种类等项通知海关；英商船只卸货、装货时，亦应先期通报领事，“由英（领事）官自雇通事转报海关，以便公同查验”；英商船缴纳税钞之后，海关发给完税红单，商人即将红单呈送领事验明，方准发还船牌，令行出口。

　　中英《五口通商章程》还规定，外商若不遵守领事报关制，或有呈送假舱单及未领牌照先擅自开舱一类作弊行为，由领事代中国课以罚金。中英《虎门条约》第十二款并规定，走私案件也应由领事通报清地方官员，“以便本地方官捉拿”。

　　道光二十四年（1844）中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》，均对领事报关制及领事插手缉私问题作出了类似规定。

　　按照上述规定，不仅中国政府对外国船舶进出中国港口的批准权被领事剥夺，而且外船进港手续办理之权、海关缉私之权也被外国领事所窃取。领事报关制实行的结果，使得走私贸易，特别是鸦片走私，“像一棵绿色月桂般地欣欣向荣起来”，不法外商“毫不踌躇地抓住每一个机会，不是把关税逃避得一干二净，就是用假报单或和解办法，千万百计缴纳少于协定税则所规定的数额”。

　　咸丰三年八月初五日（1853年9月7日），上海小刀会起义，占领上海县城，上海海关道吴健彰逃入租界。英国领事阿礼国（R.Alcock）“遂认此为实行其昔日改良关税行政计划之良机”，迅速与美国副领事金能亨（E.Cunning han）磋商，并于八月初七日（9月9日）公布了《海关行政停顿期间船舶结关临时规则》（六条）。该规则宣布：英、美商人分别向英、美领事馆办理一切报关纳税手续，所有进出口税，应向英、美领事馆缴纳，或用现款，或用见票四十天付款的保单均可。阿礼国推行领事代征制度的目的，除了进一步直接掠夺中国海关行政权之外，还在于用交纳保单的办法，作为万一英商财产因战争而受损时，可向中国政府索取赔偿。

　　领事代征制实行一个月后，吴健彰于九月初八日（10月10日）通知各国领事，他从即日起恢复海关监督职权。阿礼国立即在复照中刁难说：“本领事认为须俟大清官军收复上海县城、阁下到江海关复职视事之日，本领事始准备与阁下进一步谈判征收关税事宜。”九月初十与十二日（10月12与14日），吴健彰又两次照会阿礼国，要求支付八月初五日（9月7日）以前10艘英船所欠4.5万余两关税；并登记八月初五日以后各船欠款，否则他将在内地各关向华商征收丝茶出口税。阿礼国在随后的两次复照中，不仅抵赖八月初五日以前应缴税款，并且把清廷拟实行向华商征税的措施视为“挑衅行为”，恫吓说：“我国政府必在其他方面实行报复。”

　　九月二十四日（10 月26日），吴健彰又通知各国领事将于租界对岸浦东的两艘税船上执行海关职权。法国代领事伊担（B.Edan）带头宣布：“中国唯一在上海的海关，它已经被当地居民捣毁”，“本领事充分相信我国商船可以免税自由进出”。英领事阿礼国亦拒不承认吴健彰设“临时水上海关”，并于十月初二日（11月2日）通告英商：现行临时规则继续有效。

　　九月二十七日（10月29日），奥国船罗伯特（Robert）号拒交关税，扬帆而去，“宛然象是没有一个海关这样的机构存在一 般”。各国商人趁混乱之机纷纷逃避关税。咸丰三年十二月二十二日（1854年1月20日），美国领事以最惠国条款“美国船舶应一体均沾”为借口，公开准许两只美国船“奥乃德号”（Oneida）和“赛恩施号”（Scienle）免税结关出口。阿礼国也于咸丰四年正月初二日（1月30日）公开宣布英商也不按临时规则向领事馆缴纳货税“保单”。

　　吴健彰恢复租界海关和设立浦东税船均遭阻挠，最后只好照会英、法、美三国领事，在苏州河北岸远离贸易中心的地方设立海关临时办公处，并于正月十二日（2月9日）开始受理业务。三国领事表面上准备“承认”这一临时海关，但前提是：“海关的监督权不论对于缔约国或非缔约国的任何船只，均应一律生效。”于是，英商带头以“要付税就得大家付，如果不付的话，大家也不必付”为借口，仍然拒交关税。

　　二月二十七日（3月25日），吴健彰奉江苏巡抚许乃钊之命通知英、美、法三国领事，说是为了防止偷税漏税，避免海关监督与外国领事及商人发生争端，暂“在内地河边设立两处关卡，一在白鹤渚，一在闵行镇；中国商人必须负责纳税”。英、美、法三国领事于四月初五日与十三日（5月1日与9日）两次提出“抗议”，认为这种设内地关卡办法“显系违反条约”，竭力阻止清廷行使征税的主权。

　　阿礼国等外国领事在阻挠清廷行使征税主权的同时，还进一步精心策划将中国海关机构控制在列强“有效管理之下”。咸丰四年四月初五日（1854年5月1日），阿礼国的副手威妥玛（T.F.Wade）在其草拟的“上海临时制度备忘录”中，具体提出了以“外国机构”征收税饷的办法。五月二十日（ 6月15日），阿礼国呈包令（J.Bowring）备忘录，建议由英、美、法三国领事与上海道台会同指派一个外籍司税，驻在海关官署办公。一切公文应由他审阅稽核，税票应有他的签署，同时一切中文案卷和簿籍要随时送交各领事和道台核阅。

　　五月二十六日（6月21日），美国公使麦莲（R.M.Mdane）在昆山会见两江总督怡良，提出裁撤两个内地税关，“否则就难以在该埠（上海）征税，并圆满解决过去九个月的欠税问题”。在归还欠税和在外籍司税管理下可以收到税款的双重引诱下，在各国领事对新设两处内地税关的坚决反对下，怡良只得同意裁撤内地税关，并授权吴健彰与英、美、法三国领事对“海关行政问题商量一个办法”。

　　咸丰四年六月初五日（1854 年6月29日），吴健彰与英领事阿礼国、美国领事马辉（R.C.Murphy）和法国代领事伊担举行会议，出卖了江海关行政权。这次会议决定三国领事各提名一人任司税，“组成包括通事、录事和扞子手等中外僚属的一个混合机构”，负责处理海关行政事务；并配备一艘由外籍船长指挥的缉私巡艇；海关监督所发一切文书，如无外籍司税副署不能生效；船舶进口仍经由领事报关，等等。

　　英国方面首任司税，是上海副领事威妥玛，法国方面任司税的是其国驻上海副领事史亚实（A.Smith）；美国方面任司税的是其国驻沪副领事贾流意（L.Carr）。史亚实和贾流意，则仍兼任他们各该领事馆的职务。按照三国领事与吴健彰所订非法“协定”规定：各司税应不视为中国官吏，他们“在法律上对一个由三有约国领事和道台组成的混合法庭负责。虽说在这种审判中道台有两个投票权，可是事实却是骗不了人的。外国领事们享有永远占多数的特权”。因此，江海关的行政管理权完全由三国领事的代表所组成的司税所控制，“领事们实际上已经把这个新机构作成了各领事馆的一个附属机关”。实质上，这几乎是个完全殖民地化的海关。

　　咸丰四年六月十二日（1854年7月6日），英、美、法三国领事联合向外商发布通告，原有在内地设立的两处关卡即行裁撤，由外籍司税组织的机构“足以保证充分发挥征收关税的效能”，所有报关纳税手续自六月十八日（7月12日）起在苏州河岸新关办理。但外籍司税设立后，所谓“归还欠税”的诺言并未兑现。

　　李泰国与“帮办税务”制度的建立

　　起初，英国政府对于这种“把海关和关员确切而不可争辩地置于各有约国领事的管辖之下”的“方案”，认为“是值得一试的”

　　咸丰五年四月十六日（1855 年5月31日），威妥玛辞去了海关司税一职，回任其英国领事的原职。四月十七日（6月1日），李泰国接替威妥玛的司税职务。值得注意的是，李泰国任司税一职并非由其本国领事提名，而是由清军驻上海官员吉尔杭阿提出。这种提名方式，与前述三国领事与吴健彰的“协定”中由领事提名的规定是不一致的。同治元年（1862），李泰国在其备忘录中特别提到：“就是在我的任命上，英国领事停止了提名。”

　　李泰国不赞成在中国建立那种由外国领事直接控制的完全殖民地性质的海关，而主张创立一种形式上由中国保留独立、而实际由有中国雇员身份的洋员来“帮办”管理的海关，即实质上的半殖民地性质的海关。

　　李泰国的这一主张，在侵略分子之间曾引起过某些争议。例如，法国领事推荐的司税史亚实及他的继任人伊担、美国副领事贾流意等坚持认为海关行政应“完全在领事管辖之下”。

　　这场争论，反映了列强在对华侵略政策上的某种分歧。咸丰五年九月（1855 年10月），英国外交大臣柯勒拉得恩伯爵通过 英驻华公使向各领事发布新的政策性指令：“中国海关的英籍委员，不应该视为英国君主的官吏，而应该视为一个代表上海道台的中国官员”。这种策略性变动， “成了《天津条约》的谈判代表们凭以奠定通商善后条约第十款（即“帮办税务”）的基础，而只是在这个基础上，李泰国和他的继任者赫德才能建立起中国海关的结构”。

　　差不多与此同时，美国方面也明确制定了新的政策，根据咸丰六年（1856）美国领事法的规定，美国公使和领事们不得推荐任何公民充任任何外国政府的职务，“这便自动地制止了美国当局方面再作任何新的提名”。

　　咸丰五年（1855）和咸丰六年两年中，英国外交大臣柯勒拉得恩一再督促包令，要他“因势利诱，使中国当局在其他各口岸设立一种类似或相同的有效征税制度”。随后，包令和李泰国奉命在各通商口岸推行上海外籍司税制度。但是，他们的“努力已告失败”。福建与广东地方当局坚决抵制。福州将军有凤等在咸丰六年五月二十七日（1856年6月29日）奏折中指出：“此时若听其添设司税官，夷情叵测，利之所在，难免不生觊觎。……此时欲令福州仿照而行，臣等断不能轻许，致紊关政。”咸丰帝也明确表示，“是时断难允行”。因此，在咸丰八年以前，李泰国和英国当局企图使把持江海关行政权的外国司税变成所谓的“中国官吏”，并企图在通商各口均推行这种制度，清廷未予承认。

　　为了争得“帮办税务”合法化，英公使便企图通过“修约”的外交方法来解决这一问题。咸丰六年（1856）李泰国出面威胁上海地方官吏，声称“各国条约章程，必求更改，否则恐致生事”。结果仍遭清廷拒绝。

　　列强通过外交讹诈办不到的事情，终究是要凭借武力来解决。咸丰八年四月（1858 年6月）《天津条约》谈判期间，李泰国作为英方代表之一，态度极为横暴。耆英在奏折中说道：四月二十九日（6月10日）晚，“英夷通使（事）李泰国至奴才桂良、花沙纳行寓，逼索条约各款，必欲一一照准。复经随员等向其婉言商榷，该夷顿起愤激，即欲转回，言语狂悖，极为可恶！……次日李泰国复同通使（事）威妥玛至奴才桂良、花沙纳行寓，仍逼索议准照会，神色俱厉”。《天津条约》签订后，列强与清廷又于是年九月（10月）在上海续订附约《通商章程善后条约》。中英《通商章程善后条约》第十款作出如下规定：“通商各口收税，如何严防偷漏，自应由中国设法办理，条约业已载明。然现已议明各口画一办理，是由总理外国通商事宜大臣，或随时亲诣巡历，或委员代办，任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查偷漏，判定口界，派人指泊船只，及分设浮桩、号船、塔表、望楼等事，毋庸英官指荐干预。”从而正式承认了“帮办税务”制度的合法性。因此可以说，这次会议标志着中国半殖民地性质海关制度的正式创立。

　　《通商章程善后条约》尚未对“帮办税务”制度作出具体的设计。条约签订不久，李泰国乘侵略战争之余威，胁迫清地方当局继续与其规划帮办税务制度的具体模式。其后，在插手中国海关主权方面，李泰国又获取了如下新的进展：

　　第一，窃取首任总税务司职务。

　　在李泰国紧逼下，新任“总办各口通商事宜”大臣何桂清于咸丰九年正月（1859 年2月）“约定邀伊（李泰国）帮同总办”。李泰国即抓住这个非正式的“帮同总办”不放，于正月十六日（ 2月18日）提出要“预筹全局”，“如督宪信伊实心帮助中国办事，请发札谕一道，令伊预为选择（各关洋员），去留亦听伊主持”。次日，吴煦把江海关雇募洋员的权力托付给李泰国，请李泰国“代主持一切”，进而为李泰国巧取中国海关行政之权提供了方便。

　　咸丰九年四月（1859 年5月），由吴煦呈送何桂清等“鉴核”的《派令英人李泰国为海关总税务司议单》规定：“督理江海关江苏苏松太兵备道吴，今遵钦差大臣总理各口通商事务两江督宪何［桂清］札谕，派令李总税务司帮同总理稽查各口洋商完税事江宜。”“议定以五年为限”，江海关“税务司及各项办公外国人等，均议归李总税务司选用约束，不分何国之人，总期正派妥当，如有不妥，惟李总税务司是问”。据此规定，总税务司明确成为中国海关行政的最高首脑。同年六月初二日（7月1日），李泰国正式就任为近代中国海关第一任总税务司。

　　第二，改司税为税务司。

　　在李泰国谋划“帮办税务”制度过程中，江海关原向外国领事直接负责的“司税”摇身一变，即成为具有“中国官吏”身份的税务司。李泰国是第一个被称作“税务司”的外国人。早在咸丰八年（1858）上海谈判前夕，额尔金在致桂良照会中即称李泰国为“税务司”。咸丰九年正月十七日（1859年2月19日），吴煦致李泰国公文中即沿称李为江海关“税务司”。咸丰九年三月（1859年4月），李泰国推荐英国人德都德（H.T.Davies）为江海关税务司，称德都德为“上海正税务司”，并规定税务司为一口海关行政之最高官长。六月初二日（7月1日），德都德正式成为帮办税务制度下江海关第一任税务司，英文称作Commissioner。

　　第三，制定江海关新章。

　　经过李泰国与吴煦所谓的“商酌”，至咸丰九年四月（1859年5月），江海关“各样章程，已粗具眉目”。新制定的海关条款主要有：《派令英人李泰国为海关总税务司议单》（八条）、《各口经费清折》、《各国商船进出起下货物完纳钞税条款》（廿二款）、《运出入内地货物事宜》（九款）、《给发存票事宜》、《江海关征税给单验货现行事例》、《发给免重征执照事例》、《发给存票事例》、《给买洋药照单事例》、《运出入内地征税给照验货各新例》、《税务司管理》，等等。

　　通过这些章程，总税务司总揽了海关行政大权。中国监督对海关的管理之权也正式移交外籍税务司之手，《税务司管理》规定：“海关税款，外国商运外国货，外国商运内地货，内地商运外国货，俱归税务司管理。凡外国船及外国商雇用内地之船，内地商雇用外国之船，并外国样式之船，无论挂何旗号，统归税务司管理。”上述章程的订立，为“帮办税务”制度推行各口提供了一个模式。

　　咸丰九年九月（1859 年10月），李泰国携带“上海章程”赴广东、福建开设新关。英公使卜鲁斯（F.W.A.Bruce）致各地英领事函，指令各领事全力支持：“李泰国先生为了创立一个统一的海关管理制度，即将赴各主要口岸考察。女王政府对这一尝试的成功付以极大的关怀，我必须请求你们将他完成此事给予必要的协助。”九月二十九日（10月24日），李泰国在广州设立新关，美国人吉罗福（G.B.Glover）任粤海关首任税务司。接着，李泰国又“采取了第二个步骤”，于咸丰九年十二月九日（1860年1月1日）设立潮海关（汕头），委任另一个美国人华为士（W.W.Ward）为潮海关首任税务司。

　　广州与汕头新关的设立，终于使帮办税务制度得到最初的巩固。不久，英法联军再次发动侵华战争，“推迟了这个制度的进一步扩展”。

　　赫德与半殖民地化海关行政制度的完备

　　1.赫德代理总税务司与半殖民地中国海关行政制度的巩固。

　　第二次鸦片战争结束后，李泰国重新开始推行帮办税务制度。咸丰十年十二月十四日（1861年1月24日），在李泰国的要求下，恭亲王奕�参照当年何桂清任命李泰国为总税务司的样式，发给他一道“札谕”，作为总税务司的“执照”。从此总税务司直接隶属总理衙门管辖，这不仅更有利于侵略者对中国海关的控制与把持，也有利于总税务司直接与清廷交涉各项维护列强利益之事。

　　李泰国计划在所有通商口岸全面推行“帮办税务”制度，他选定英商宝顺洋行协理林纳（J.K.Leonard）为镇江关税务司，又选法国军官日意格（M.P.Giquel）为浙海关（宁波）副税务司。这一计划刚开展，李泰国却因曾“充当志愿兵”保护租界“受了重伤”，此时伤势发作，不得不于咸丰十一年正月二十五日（1861年3月6日）呈奕�“申陈”，请假回英国十五个月。未经奕�批准，李泰国即自行回国。回国之前，他擅自指定英国人赫德（R.bertHart）与费士来（G.H.Fitzroy）“代办”总税务司职务。

　　赫德（1835— 1911），咸丰四年（1854）来华。先在英驻香港商务监督署受训，逐被派到宁波英领事馆任见习翻译，旋升助理翻译。英法联军侵占广州后，赫德于咸丰八年调广州英领事馆任助理翻译，兼任英法联军三人委员会秘书。由于赫德善于以“友善”的态度与清廷地方大员打交道，与两广总督劳崇光和粤海关监督恒祺等建立了良好的关系，受到了英国驻华公使包令和广州领事阿礼国等人的赏识，被视为与清朝官员交往的“一个现成的桥梁”。咸丰九年春，劳崇光、恒祺与赫德仿照江海关模式主持广州开关事宜。赫德即向劳崇光等建议请李泰国来粤主持开关，同时向李泰国提供了涉及粤海关事务的备忘录。咸丰九年五月（1859年6月）底，赫德为筹建粤海新关而离开领事馆，充任粤海关副税务司。

　　李泰国因回国养伤而指定赫德代理总税务司，总理衙门很快予以认可。咸丰十一年三月二十一日（1861年4月30日），奕�要三口通商大臣崇厚札谕赫德“暂行代办”。

　　赫德在代理总税务司职务期间，为半殖民地中国海关行政制度的巩固与发展，起了非常重要的作用：

　　第一，加强了总税务司与总理衙门的密切关系。在英国公使卜鲁斯的安排下，赫德于四月二十七日（6月5日）抵京。赫德就海关行政、关税与开埠等问题与总理衙门会谈了近一个月。五月二十三日（6月30日），奕�正式颁发赫德与费士来联合署理总税务司（Acting Conjointly as Inspector General）委任书。

　　第二，将外籍税务司制度推行到新开各埠。在赫德主持下，镇江于四月初一日（5月10日）开关。接着开设新浙海关（宁波），英国人副税务司休士（G.Hughes）主持关务。同月，津海关（天津）设立，法国人克士可士吉（C.Kleczkowsky）为该关首任税务司。其后又分别在福州、烟台、汉口、九江、厦门、淡水、打狗（高雄）等处设立新关。到咸丰十三年（1863），除牛庄和琼州外，不平等条约规定开放的其他各口岸都开设了新关。

　　第三，进一步详订各项海关管理章程及关税细则。咸丰十一年（1861），赫德在京期间，向奕�递交了有关这方面内容的清单七件、禀呈二件。赫德对各海关可征税款数额及海关行政费用提出了新的计划，创立了由总税务司向总理衙门直接呈报《海关收支各数清折》的制度，还主持制定了各所设新关外国商船完纳税钞章程。从而，使得帮办税务更加具体化、制度化。与此同时，赫德还出面与清廷订立《长江各口通商暂行章程》（十二款）及《通商各口通共章程》（五款）。同治元年（1862），又与湖广总督官文新修订《长江通共章程》（十三款）。此外，赫德还主持制订《子口税章程》、《沿岸贸易法》等税收细则。通过赫德的努力，列强在第二次鸦片战争中所攫取到的种种特权得以迅速兑现。

　　赫德代理总税务司两年多时间内，使“帮办税务”制度进一步确立，并得以真正的推行和巩固，“虽然赫德不是中国（半殖民地）海关的首创人，但是他却是一个实际的建立者”。

　　2.赫德正式接任总税务司职务与半殖民地中国海关行政制度的继续扩展与完善。

　　同治二年十月五日（1863年 11月 15日），奕�借阿思本舰队事件撤去了李泰国总税务司一职。赫德被任命为近代中国海关第二任总税务司。此后，赫德更加放手地采取了一系列措施，进一步完善了半殖民地海关制度。

　　同治三年（1864），赫德制订和颁布了《通商各口募用外国人帮办税务章程》和《关于外人管理下的中国海关组织的备忘录》等文件，明文规定各关洋员的任免、升降、调动、奖惩等均由总税务司作主，总税务司署及下辖各税务司署是海关划一的行政管理机构，这样便进一步剥夺了清廷海关监督的权力，把海关的行政和用人大权集中到总税务司手中。为了缓和西方各国对中国海关权力的争夺，赫德在确保英国优势地位的前提下，注意邀请与中国有通商关系的国家派人参加海关工作，使中国海关具有“国际性”。

　　同治六年（1867），赫德制订《引水章程》，把引水监督权明文划归海关。同治七年，又制订《会讯章程》，把领事裁判权引伸到海关案件的审理中。光绪七年（1881），赫德颁布一项海关条约，规定海关洋员享有治外法权。

　　赫德不断扩展海关行政机构，使之规模日益扩大。同治七年（1868），在总税务司署中设海政局（Marine Department，亦称“船钞项下”部门），把非海关业务的海务、港务并入了海关；同治十二年（1873）设总司署上海造册处；同治十三年设中国海关驻伦敦办事处，等等。海关人员从很少的编制开始，到光绪元年（1875）已增加到424名外国人和1417名中国人；光绪三十二年（1906）海关（包括邮政）人员有1345名外国人和1062名中国人；1915年海关（邮政已独立经营）人员有1327名外国人和6150名中国人。

　　赫德还善于捕捉时机，从其他各方面扩张海关势力。甲午战争后，英德续借款成立，清廷曾指定苏州、淞沪、九江、浙东4 处货厘和宜昌、鄂岸、皖岸3处盐厘作为偿债基金的一部分，赫德乘机攫取了海关控制和代征这7处厘金的权力。《辛丑条约》规定每年摊付1800余万两赔款，除盐课及海关税项下拨付一千三四百万两外，其余四五百万两，由常关税项下拨付，并规定：“所有常关各进款，在通商口岸之常关，均归新关（即海关）管理。” 于是赫德便强制兼管23处常关。此23关为：山海关、津海关、东海关、江海关、镇江关、芜湖关、浙海关、瓯海关、九江关、江汉关、宜昌关、重庆关、闽海关、潮海关、北海关、琼海关、胶海关、沙市关、金陵关、福海关、厦门关、三水关、梧州关。根据规定，各常关所设收税分局在距海关所在口岸50里以内者归税务司兼管，其在50里以外者，仍由各常关监督专管。所以，海关兼管的常关包括23关附近50里内所设的税局税卡在内。

　　赫德还把海关行政控制权力伸展到清廷的邮政与教育部门。从同治五年（1866）开始，他就利用海关代寄各国使馆邮件的制度，逐渐扩展到收寄外界信件。光绪四年（1878），他命令津海关税务司德璀琳（G.Detring）试办北方各通商口岸和北京、上海间的邮递业务。光绪五年（1879），决定向其他口岸推广，同时积极向总理衙门和各省督抚进行威胁利诱，并提出建立全国邮政的具体方案。光绪二十二年（1896），清廷终于批准了由海关兼办邮政，并命赫德兼任总邮政司。从此中国邮政权开始落入帝国主义之手。

　　对培养洋务人才的同文馆，赫德尽力使之自创办之初，就处于他的影响和控制之下。同治元年（1862），总理衙门设北京及广东二处同文馆，开英语科，以海关所征部分船钞作为其经费。同治五年，赫德在欧洲亲自为同文馆增聘了四名洋教习。同治六年，他又建议该馆增开天文、算学、格致、法律等科目。同治八年，他推荐美国传教士丁韪良（W.A.P.Martin）任该馆总教习。连同文馆学生的考卷，他有时也亲自阅看，以至被丁韪良恭维为同文馆的“父亲”。与邮政系统一样，同文馆也隶属海关行政的管辖。

　　在赫德设计与经营之下，中国海关实际上变成了帝国主义设置在清廷内部的一具包罗万象的庞大侵略机器。

　　近代海关行政机构的组织设置及其沿革

　　1.总税务司署。

　　总税务司署是近代中国海关行政最高首脑机关。它是第二次鸦片战争中列强进一步攫取中国海关主权的产物。咸丰九年（1859），李泰国窃取首任总税务司职务，总司署随即产生。初期的总司署附设在江海关关署内，但徒具形式。赫德代理总税务司之后，为了在各通商口岸广设新关，不得不暂缓总署机构的组建，赫德本人也很少在上海驻留。实际上，这时期总司署的办公机关常随赫德在广州、北京等处奔走而移动。

　　同治二年（1863），李泰国返华。为了便于与总理衙门交涉，他企图将总司署设在北京。李泰国原在北京勾栏胡同有一套办公住所，“计房一百余间，极为宽敞”。但他仍嫌狭小，“口称必须得一府第居住。且指明要肃王府，或分给一半居住。如王府不能让给，即要詹事府衙门居住”。李泰国被解职后，驻京外国公使们认为，“最好还是让总税务司驻扎在沿海”。同治四年（1865），赫德“刚搬进上海住宅并已把它陈设好”，却意外接获总理衙门迁总司署到北京的命令，这显然是因为赫德深受奕�信任的缘故。此后，总税务司署在赫德、安格联、易纨士任内，都设在北京东交民巷台吉场（又称台基厂）。

　　总税务司署，最初隶属于总理衙门，自光绪二十七年（1901）起，改隶外务部，至光绪三十二年（1906）以后，则归清廷新设的税务处管辖。早期总司署不设副总税务司。光绪元年（1875），赫德规定：总税务司因病、死亡和其他原因离缺，总税务司将由总理文案税务司和汉文案税务司联合代理。直到光绪二十三年十二月九日（1898年1月1日），海关总司署才设有副总税务司一职。首任副总税务司系赫德内弟裴式楷（Matthew Boyd Bredon）。

　　总司署组织机构庞大复杂，主要由下列部门组成：

　　总理文案。该职初设于同治元年（1862），原与稽查帐目合由一人兼任。总司署首任总理文案兼稽查帐目税务司为金登干 （J.D.Campbell）。金登干常驻伦敦办事处后，总理文案与稽查帐目遂分为两个部门。同治十二年（1873），裴式楷任首任总理文案税务司。

　　稽查帐目。该职与总理文案合设于同治元年（1862）。与总理文案分开后，同治十三年（1874）由雷德（F.E.Wright）任首任稽查帐目税务司。赫德规定：该部门税务司总辖海关之会计，并审查各地海关之会计，至少每年到各关巡视一次，副税务司留驻北京总司署负责审查各关报表。

　　管理汉文。同治五年（1866）设立，专管各关汉文报表与清廷的往来文件。葛德立为首任管理汉文税务司。

　　中国海关驻伦敦办事处。同治六年至十三年（1867 —1874），H.C.Batche lor为中国海关驻伦敦专任代理人。同治十三年（1874），赫德正式在伦敦设立常驻办事处机构，金登干为首任税务司，其担任该职直到光绪三十三年（1907年）去世为止。该部门专司采购灯塔与航标工程所需器材、北洋海军之军舰军械，募借外债，招聘洋员等事。金氏驻伦敦凡三十余年，还常受赫德之命作秘密外交活动，往来欧陆各国。

　　上海造册处。同治十二年（1873）设立，首任上海造册处税务司为廷得尔（E.C.Taintor）。该部门负责整理各海关汇总来的进出口和转口货物报单，在一定时间内编印成册，名曰贸易报告，包括年报、季报、月报及各种分类统计表，余如通令、通函、密件以及其他公文、规章、报表及调查报告、税则分类等书刊表册。

　　民国时期，上述机构中文名称有所改变：总理文案改称总务科；管理汉文改称汉文秘书科；稽查帐目改称会计科；造册处改称统计科，等等。此外，总司署还新增几个部门。如：1913年设立 铨叙科，后改称人事科；1929年设立财务科和审榷科；1931年设立查缉科，等等。

　　2.税务司署。

　　税务司署为各海关税务行政机关，又称征税或税务部门。各关税务行政组织，大致分为总务、秘书、会计、监察、查验五科，就工作性质来说，习惯上称为内班、外班、海班三类，分掌行政、检查、缉私等。税务司实为各地海关行政之最高官长。

　　内班，也称征税科，专办海关内部事务，处理关税、船钞（吨税）的征收，及统计、报告、会计、庶务等关务。该科设有税务司、署税务司、副税务司、代理税务司、各等帮办、供事等职。

　　外班，又称稽查科、察验等，专任检查船舶、查验货物等事务，其地位不如内班。该科设有总巡、验货、铃字手等职。

　　海班，又称巡缉科，专任缉私。设管驾官、管驾副等职。

　　3.海政局。

　　海政局，又称“船钞项下”和海务部门。该系统隶属海关总税务司署直辖，由巡工、理船、灯塔、运输四科组成，主要工作为测绘及建立各种助航设备、改置浮桩、号船、塔表及料理灯事。由于海关在沿海沿江进行测绘，中国海防便无秘密可言。从助航设备的业务性质来说，它属交通范围，海关本无权过问。

　　巡工科，又称巡工总局。下设：（1）总务股，其职务先后设有巡工司（同治九年，1870年底裁撤）、各口巡工司、巡工司或海务巡工司。（2）江局职员，又称巡工江局，设有巡江工司等职务。（3）营造科，又称营造处或工程局人员，设有总营造司、营造司等职。

　　理船科，又称理船处，管理船只进出港口事务，其职权分为指泊、巡江、救火三项，负责人称理船厅，后称港务长。

　　灯塔科，又称灯塔处。设有巡灯司（又称灯塔巡视员）、主事人（又称船主或灯船船长）、值事人等职。

　　运输科，设有管驾官（又称舰长）、管驾等职。

　　4.其他。

　　海关行政系统还包括了同文馆和邮政局两个部门。

　　同文馆分京都同文馆和粤省同文馆。京都同文馆主持人为总教习和暂署总教习，下设格物、化学、天文、医学、法文、英文、俄文、东（日）文等教习。粤省同文馆设有英文、俄文等教习。

　　邮政局首脑称总邮政司、邮政局总办、邮政局副总办；各口海关所属邮政局设有邮政司、副邮政司、邮政局司事等职务。

　　京师同文馆于光绪二十七年（1901）并入京师大学堂，此后与海关脱离。广东的同文馆后来并入两广游学预备科。至此，海关的“教育”部门才告撤销。海关邮政总局于宣统二年（1910）改归清廷邮传部直辖。