基础教育财政体制变革与农村义务教育发展——从制度分析的视角(3)(4)

　　4、税费改革对制度刚性与权利空间的影响：

　　税费改革不仅仅是相关方收入和支出结构的调整，作为一种制度安排，它通过重新划分制度相关方的权利边界，以及对违反权利的可能性和侵犯对方权利的成本的界定而改变了原来的权利安排，尤其是农民、学校、乡村政府、县政府之间的权利安排。

　　税费改革前，乡村社会中义务教育相关方间的权利边界比较模糊，虽然对各方的权责有笼统的意识和划分，在操作中有很多细节是模糊的。在法律、法规出现矛盾，对权利的界定成本很高的地方，也会出现权利的模糊状态。在这种情况下，通常的趋势是力量决定权利，谁的力量大谁、权力大，谁就相应地占据资源空间中更有利的位置，拥有更强的挤占能力、控制和调配的能力。一般来说，越是有组织性的集团其能力越大。于是，在乡村社会中，乡政府为了自身的利益或完成某种政绩性的任务，常常挤占学校的经费，因为这些费用是归政府管理的，而学校也是归政府管理的。在实行零帐户的情况下，所有的资金都归政府统一支配，学校在财政资源分配上的声音小、力量弱。在农村，甚至出现村政府通过控制小学要求学生家长交纳税费的现象。学校虽然在与政府打交道时处于一种弱势，但学校掌握了对学生家长来说的一种重要资源——教育机会，这使学校相对于身为学生家长的农民又处于某种强势，通过控制学生而影响家长，侵犯这些农民家长的利益。

　　在权利模糊的状态中，学校相对于政府、学生家长相对于学校在互动中往往处于弱势，其主张权利的能力不足，不能在权利安排过程中使制度博弈的趋势向自己有利的方向发展。在学校、乡村政府和农民家长之间的互动中，尽管有一定的制度性框架，甚至某些制度是非常清楚的。但是，如果制度是可协商的，同时又没有足够的权威和力量来保证权利的实施，相关方在行使权利时权利的排他性是弱化的，就容易造成相关方对权利的侵犯。这种现象在一些学者对乡村政府与乡镇企业关系的研究中，得到了证实（刘世定，1998）。在乡村政府、家长以及学校之间也容易出现这样的现象。因为，在他们之间，尤其在政府与学校之间，在政府与乡民之间存在着管理上的关系，一般的情况是上级控制着更多的资源，而使下级的排他性能力比较弱。这也就是税费改革前在这三者间经常出现经费挤占和错位现象的根源。政府挤占和挪用学校的资金，向农民进行非法摊派，而学校也通过学生向家长收取各种费用。在这样的互动过程中，农民常常成为弱者和被牺牲的对象。