建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系（专家议专题）

　　十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”没有完善的社会保障体系，就没有社会稳定的物质条件，就没有改革和发展的牢固基础。发展经济是为了促进社会进步和实现人的全面发展。完善社会保障体系，不仅是为了满足经济发展对于社会环境的需要，而且是为了实现经济与社会协调发展的目标。所以说，完善社会保障体系是一项战略任务。
　　为改革、发展和稳定创造条件
　　社会保障体系是否健全，对一个国家的经济发展和社会稳定具有直接影响。对处于经济体制转轨和结构调整时期的我国而言，完善社会保障体系的意义十分重大。目前，国有企业的生产经营状况逐步好转，国有大中型企业三年改革和脱困的目标已经顺利实现。但这只是一个阶段性的目标。要使国有企业真正建立现代企业制度，成为市场竞争中的强者，必须进一步深化改革，推进国有经济的战略性调整。在这一过程中，一些企业要退出市场，更多的企业要减轻社会负担，分流富余人员。同时，我国经济结构调整的任务还很重，而产业结构的调整不可避免地伴随着劳动力结构的调整。顺利推进改革和调整的前提，是要有完善、规范的社会保障体系。
　　社会保障的主要作用，是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强他们的社会生活安全感。改革开放以来，党和政府非常重视广大劳动者的基本权益和社会保障，颁布了一系列政策法规。特别是十三届四中全会以来，中央一再强调要建立多层次的社会保障体系，为企业职工和城镇居民提供基本的社会保障，保证社会稳定和国有企业改革的顺利进行。1998年-2002年，全国国有企业下岗职工累计有2700多万人，90％以上进入再就业服务中心；共发放基本养老金10800亿元；中央财政对老工业基地和中西部地区的“两个确保”资金给予了总额多达1900亿元的专项补助。2002年底，全国参加失业保险人数1．02亿人，1998年-2002年累计发放失业保险金450多亿元。目前，全国所有城市和县级人民政府所在地的镇都建立了城市居民最低生活保障制度。2002年全年，城镇居民最低生活保障人数2054万人，农村居民最低生活保障人数404万人，农村传统救济人口1158万人，其中城镇最低生活保障支出113亿元。截至2002年底，全国社会保障基金总资产为1241.86亿元，累计实现收益30.84亿元，其中2002年实现收益21亿元。
　　我国已经建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障等“三条保障线”制度，保证了绝大多数国有企业下岗职工、离退休职工和困难居民家庭的基本生活。但是，我国社会保障制度还不健全，管理仍有待规范。例如，一些地方养老保险基金入不敷出，不仅对部分离退休人员没有按时足额发放养老金，而且还存在一些历史欠账；国有企业下岗职工基本生活费“三三制”的筹资办法，在有的地方并没有完全落实，少数下岗职工没有足额领到基本生活费；还有一些下岗职工因企业停产，基本生活得不到保障。因此，必须继续加强和完善社会保障体系，为改革、发展和稳定创造良好的条件。
　　加快社会保障体制创新
　　一个独立于企业、事业单位和村组织之外的社会保障体系，是社会主义市场经济体制的重要支柱，也是加快经济结构调整、深化国有企业改革的重要外部条件。在计划经济时期，政府办了许多应该由企业办的事，企业办了许多应该由个人和社会办的事。新的社会保障体系，就是要从人力、财力和权利、义务的角度厘清政府、企业、个人和社会的关系，加快完善资金来源多渠道、管理服务社会化的中国特色社会保障体系。做好这项工作，体制创新十分重要。
　　建立独立于企事业单位之外的社会保障体系。企事业单位只履行依法缴纳社会保险费的义务，不再承担发放基本社会保险金和对社会保障对象的日常管理工作。通过社会保障对象管理和服务的社会化，使退休人员、失业人员与单位脱钩，由社区组织统一管理，社会保险金实行社会化发放。同时，注意做好体制转轨过程中的衔接工作，使计划经济体制下的“企业人”和“单位人”顺利地转变成为社会主义市场经济体制下的“社会人”。
　　改进国有企业下岗职工的安置办法。逐步使下岗职工由现在先进入企业再就业服务中心，转向直接享受失业保险；失业保险期满后未实现再就业的，由城镇居民最低生活保障制度兜底。不能享受养老、失业保险的集体企业职工，也通过城镇居民最低生活保障制度保证其基本生活。据测算，一个百分点的失业保险基金筹集率可以承受1．5个百分点的失业率。目前全国4％的城镇登记失业率与3％的失业保险基金筹集率（单位缴纳2％，个人缴纳1％）大体相当。
　　建立可靠、稳定的资金筹措机制。这是完善社会保障体系的关键。一方面要继续依法扩大社会保险基金的征缴覆盖面和提高基金征缴率，城镇各类企事业单位及其职工都要按规定参加社会保险，并依法足额缴纳社会保险费；另一方面应调整财政支出结构，努力提高社会保障支出的比重。同时，还要采取有效措施补充社会保障资金，包括发行社会保障长期债券、变现部分国有资产等，以建立一个全国性的社会保障基金。在农村，以国家必要的财政支持为前提，积极探索养老保险、大病医疗保险和最低生活保障的新形式。目前正在建立的新型农村合作医疗制度，是在政府组织、引导下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助合作形式。建立和完善新型农村合作医疗制度，对农村贫困家庭实行医疗救助，是建立社会保障体系的一项重要内容。
　　加快社会保障法制建设，依法规范和管理社会保障工作，健全社会保障基金的监督和管理机制。社会保障基金的收缴、支付要规范化、制度化，并通过有效营运，实现保值增值，切实做到公开、透明、安全。要加强对社会保障资金的监督，严格实行“收支两条线”管理，保证专款专用。要运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统，实现管理现代化。各地社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付、查询服务等，都要纳入计算机管理系统，并逐步实现全国联网。同时，要充分发挥社区组织在社会保障体系建设中的重要作用。

　　　　　　　　　　　　搭建社会保障的新平台
　　　　　　　　（中国经济规律系统研究会　高书生）

　　特殊的国情，决定了我国应实行低门槛、开放式与可持续的社会保障制度。为此，应以目前尚未被社会保险制度所覆盖的人群为对象，搭建社会保障的新平台。
　　社会保障制度改革应服务于宏观目标
　　社会保障制度是重要的经济和社会制度，但它历来是从属于或服务于宏观经济和社会发展总目标的。目前我国社会保障制度改革的外部环境发生了重大变化：宏观经济中出现了通货紧缩的趋势；加入世贸组织使提升企业的国际竞争力更为迫切。因此，社会保障制度改革应服务于以下宏观目标：
稳定和改善居民的未来预期，以抑制通缩趋势。稳定与改善居民的未来预期，有三类人群需要特别关注：一类是过去在国有单位工作且积累了一定社会保障权益的人员。在国企改革、结构调整以及事业单位改制过程中，他们或留或走，尽管社会保险关系能被接续，但养老与医疗待遇水平会下降，个人负担会增加。由于这批人过去并没有为自己的老年生活进行积累，现在正处于上有老、下有小的年龄，从现在起增加积蓄，唯一的选择是降低即期消费。另一类是集体企业中已办理退休手续的人员，但由于其过去工作的企业不景气甚至关闭，无力缴纳养老保险费用，因而长期领不到退休金。过去的承诺没有兑现，直接影响他们的即期消费和未来预期。还有一类是目前因各种原因还没有被社会保险制度覆盖的人员，其中包括机关事业单位职工，乡镇企业、三资企业、私营企业等的雇员，城镇个体经济从业人员，进城农民工等。这类人群的心态不一样：机关事业单位职工过去已积累了一定的社会保障权益，他们同第一类人群有同样的担忧；其余的人从来没有进过社会保障大门，但其未来预期更不确定。稳定与改善居民的未来预期主要应靠制度建设：兑现过去的承诺，防止与减少老年人的贫困，扩大社会保障的覆盖范围、让更多居民在年老时生活有保障，都要靠制度保证。如果越来越多的居民确信自己年老时能从公共机构领到一定数量的养老金，患大病时既能得到有效的医疗救治，又不会因承担一定的医疗费用而陷入贫困，这样的社会保障制度必定会得到居民的拥护，从而有利于启动内需，拉动经济，抑制通货紧缩趋势。
　　提升企业的国际竞争力。随着我国加入世贸组织，提升企业的国际竞争力已成为紧迫课题。社会保障制度改革应顺应这一潮流。据有关部门对企业人工成本的抽样调查，1998年全国制造业企业所缴纳的社会保险费用占其人工成本的17．4％，人工成本总额相当于成本费用总额的12．9％。企业参加社会保险增加其总成本约2．24个百分点。如果企业的盈利空间很小，一旦参保，其利润几乎就会被社会保险吃掉。没有社会保障，稳定与改善居民未来预期的宏观目标就难以实现；但社会保障缴费率过高，必然增加企业成本，削弱其竞争力。因此，在社会保障与企业竞争力之间，不能作二者择其一的选择，而应寻求一个平衡点。
　　我国蕴藏着社会保障制度创新的宝贵财富
　　目前没有被社会保险制度覆盖的人群规模很大，粗略估计大约有2亿多人。这个群体是我国社会保障制度创新的宝贵财富，也使搭建社会保障新平台成为可能。
　　国家对目前尚未被社会保险制度覆盖人群中的大多数人，并没有过多的社会保障承诺，因而不存在太多的历史债务。对这类人群实施社会保障新计划，对其承诺可以是有限度的，比如，主要保障其65岁以后的养老和医疗两大项，且兑现承诺是在20年甚至更长时间以后的事情，这就赢得了时间，而时间就是财富。
　　这里有必要谈一下农民工的社会保障问题。农村劳动力向城镇及非农产业转移，是工业化和城镇化的必然趋势。能否获得养老与医疗等社会保障权益和子女受教育权，是进城农民工是否融入城市的重要标志。当前，不同意把进城农民工纳入社会保障体系的主要理由是：第一，对农民工来说，主要是增加即期收入，养老等社会保障问题是很久远的事情；第二，城市职工的社会保险制度还没有搞好，农民工流动性很大，年老时找谁领养老金；第三，企业雇用农民工图的是廉价，让农民工加入社会保障体系，势必增加企业成本。
　　农民工的社会保障是一个战略问题、全局问题、长期问题。有资料显示，进城农民工返回农村的比例很低，这意味着农民工中的很多人将长期居住在城市，否则，城镇化比率不会提高，中国的现代化就是一句空话。现在的农民工都很年轻，也能找到活、挣到钱，以后年老了怎么办？如果他们届时继续滞留城市，一旦陷入贫困，变为城市“低保”对象，政府最终还要去管，但到那时就被动了。由于实行全国统筹，把农民工纳入社会保障计划，无论农民工到哪里就业，即使回到农村，20年后全国社会保障信息系统网络将遍布城乡，国家对其养老与医疗保障的承诺是能够兑现的。对于农民工来说，最为重要的社会保障问题是老年以后的生活和医疗问题。如果对他们的社会保障计划只管其65岁以后的养老与医疗两大项，那么对其本人来说，缴费率并不高，负担得起；对其雇主来说，经营成本肯定会提高，但同现行社会保险制度相比，负担比率也可大大降低，不会过多增加成本而影响其竞争力。
　　社会保障制度改革要善于“打时间差”
　　把目前没有被社会保险制度覆盖的人群纳入社保计划，搭建社会保障新平台后，由于这些人员目前大多处于青壮年，因而通过这个平台所筹集到的资金，完全可以在20-30年后用于兑现过去的承诺。等到他们年老时，全国社会保障基金已经积累到相当规模，完全有能力支付其养老与医疗保障费用。
这样，在社会保障新平台、兑现过去的承诺与全国社会保障基金三者之间，就会确立战略三角关系，形成可贵的时间差。只要善于“打时间差”，我国社会保障事业就能获得良好的发展机遇。因为在此期间，有足够的时间妥善处置国有资产的减持与变现问题，做大全国社会保障基金，让进入社会保障新平台的人群对国家兑现承诺充满信心；也不用靠国家财政等外在力量，而靠社会保障体系内较低的抚养比，筹措到足够的资金，并逐步兑现国家在养老等方面作出的承诺。更为重要的是，由于全国社会保障基金已经做大，我国应对人口老龄化高峰就有充足的资金后盾。
　　十六大报告提出，要建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。怎样理解建立健全社会保障体系的意义，中国特色的社会保障体系有什么特点，怎样使社会保障体系建设与宏观经济目标相协调、与经济发展水平相适应、与社会长治久安的要求相契合？今天刊发的两篇文章，围绕上述问题谈了各自的见解。（中国人民大学　黄燕芬　国家发展和改革委员会经济研究所　杨宜勇）
--编者

《人民日报》 2003年4月8日